23 мая 2013 года президент Андрис Берзиньш обнародовал изменения в Законе о гражданстве, принятые Сеймом, признающие двойное гражданство и упрощающие процесс натурализации для детей неграждан.
 
Эти изменения вступили в силу 1 октября 2013 года, поэтому сейчас — почти год спустя — влияние этих изменений на количество граждан Латвии как в самой стране, так и за рубежом еще не вполне понятно.
 
Тем не менее данные позволяют определить некоторые тенденции. Существенно растет регистрация детей неграждан для получения гражданства. Люди, живущие за границей, пока проявляют весьма небольшой интерес к получению гражданства Латвии, оставаясь гражданами других стран.
 
Наиболее существенные изменения в законе:
 
• признание двойного гражданства для латышей и ливов, которые могут подтвердить свои знания латышского языка и факт, что их предки жили на территории Латвии;
 
• признание гражданства для детей неграждан, родившихся в Латвии после 21 августа 1991 года, если они постоянно живут в Латвии и ребенок был негражданином или лицом без гражданства. Новорожденные могут стать гражданами Латвии с согласия матери или отца;
 
• облегчение проверки знаний для тех, кто получил основное образование на латышском языке, более половины программы изучив на латышском языке, или получил дальнейшее (профессиональное или общее) образование на латышском языке.
 
Эти изменения были приняты с целью увеличить количество граждан, которое в Латвии постоянно сокращается по причине эмиграции и низкого уровня рождаемости, а также укрепить связи с латышами, живущими за рубежом.
 
В данном контексте эти изменения призваны исправить историческую ошибку, связанную с разрешением латышам и их потомкам, уехавшим из страны в период с 1940 до 1990 год, подавать заявление на получение гражданства только до июля 1995 года. Также изменения закона обращены к негражданам и их детям в Латвии и показывают желание предоставить им гражданство.
 
 
Данные натурализации
 
С момента начала процесса натурализации в 1995 году Управление по делам гражданства и миграции (УДГМ) получило 141 774 заявления о предоставлении гражданства от 155 076 лиц, и 141 993 лица успешно получили гражданство.
 
После изменений Закона о гражданстве в 1998 году количество натурализовавшихся лиц возросло; своей кульминации процесс достиг в 2005 году, когда гражданами Латвии стали 19 169 человек. Этот прирост был связан со вступлением Латвии в Евросоюз (ЕС) — гражданство давало возможность переехать и работать в других странах ЕС.
 
После 2005 года количество натурализовавшихся сократилось — те, кого натурализация интересовала, к тому моменту уже успели получить гражданство. Еще одной причиной этого падения стала предоставленная негражданам в 2007 году возможность путешествовать по странам ЕС без визы, а с 2008 года они также могли свободно пересечь границу России.
 
Значит, паспорт негражданина позволяет свободно ездить по ЕС и в Россию, а гражданам Латвии для въезда в Россию требуется виза.
 
В исследовании, проведенном в 2014 году, УДГМ признало, что количество желающих натурализоваться в течение последних пяти лет неизменно было весьма низкое.
 
Согласно информации УДГМ о натурализации с 1996 по 2013 год, среди лиц, изъявивших желание получить гражданство Латвии, преобладают женщины, молодые, образованные люди, а также претенденты русской национальности:
 
• заявление о гражданстве подали 85 662 женщины (63%) и 50 171 мужчина (37%);
 
• одна треть претендентов была в возрасте от 18 до 30 лет, приблизительно 22% принадлежали к возрастной группе 31-40 лет;
 
• почти 80% кандидатов получили по крайней мере среднее образование,
 
• 68% претендентов были представителями русской национальности, за ними следовали белорусы (11% претендентов) и украинцы (9%).
 
 
С момента вступления в силу изменений 1 октября 2013 года ход натурализации не изменился.
 
С октября 2013 года до июня 2014 года УДГМ получило лишь 1049 заявлений о натурализации и предоставило гражданство Латвии 828 лицам. По сравнению с периодом до 1 октября 2013 года, количество желающих получить гражданство сократилось.
 
В течение первых девяти месяцев 2013 года УДГМ получило 1549 заявлений, а с октября 2013 года до июня 2014 года (девять месяцев) — на 500 заявлений меньше. За первые девять месяцев 2013 года — до сентября прошлого года — гражданство получили 1279 человек, а с октября 2013 года за такой же период времени гражданство Латвии получили 828 человек — на 451 человека меньше.
 
Хочу напомнить, что в соответствии с основными положениями интеграционной политики, принятыми правительством в октябре 2011 года, государство планирует до 2018 года сократить количество неграждан до 9,8% от общего числа жителей Латвии (согласно информации УДГМ, на 1 января 2014 года 12,9%, или 282 876 жителей Латвии имели паспорт негражданина).
 
Кроме того, в результативные показатели интеграционной политики включена цель увеличить количество натурализованных жителей страны до 5500 человек в год (согласно информации УДГМ, в 2013 году натурализовалось 1732 человека).
 
 
Двойное гражданство
 
Самой главной и внушительной частью изменений в законе стало признание двойного гражданства с целью привлечь к латвийскому обществу представителей диаспоры.
 
В XXI веке Латвию покинуло более 200 000 жителей, и план работы 2015—2017 гг. о сотрудничестве с латвийской диаспорой поясняет, что «в интересах латвийского государства — разработать соответствующую политику, чтобы не только сохранить, но и целенаправленно развивать отношения с соотечественниками во всем мире, найти новые способы сотрудничества с диаспорой и усилить ее вовлечение в развитие страны».
 
Значит, изменениями в законе правительство пыталось увеличить количество заявлений о получении гражданства от латышей, живущих за границей, а также изменить значение гражданства, основываясь на демографической ситуации в Латвии в XXI веке.
 
Эта цель — одно из наиболее важных достижений закона. Она доказывает, что латвийское государство готово признать связь своих граждан с несколькими странами.
 
Закон о гражданстве 2013 года — это большой шаг вперед для вовлечения в латвийское общество латышей, живущих за границей, доказательство того, как изменилась общественная мысль на эту тему.
 
 
Путь к сокращению ограничений на двойное гражданство был очень долгим. Уже в 2007 году Айнарс Баштикс, тогдашний министр по делам детей, семьи и интеграции общества, предложил первый законопроект о двойном гражданстве, который получил поддержку со стороны Латвийской Первой партии и партии «Латвияс цельш».
 
В том же году этот вопрос обсуждал Верховный суд, поскольку УДГМ предъявило иск с требованием лишить гражданства латвийского физика Улдиса Берзиньша — за то, что он в силу своей профессиональной деятельности получил гражданство Швеции. Верховный суд принял решение, что Берзиньш может сохранить гражданство — впервые была признана возможность двойного гражданства в определенных случаях.
 
Уже в 2007 году секретариат министра по особым поручениям в делах общественной интеграции также распространил опрос среди латышей, живущих в других странах, чтобы узнать их мнение о двойном гражданстве, но серьезная работа над изменениями в законе началась только в 2012 году. Тогда люди, принимающие решения, могли воспользоваться и результатами опроса, организованного Латвийским университетом в сотрудничестве с draugiem.lv в 2010 и 2012 гг. Результаты подтвердили, что лишь 23% опрошенных эмигрантов были готовы вернуться в Латвию, а 65% планировали остаться за границей по крайней мере еще пять лет.
 
Исследование показало, что латвийские эмигранты так называемой новой волны не планируют в скором времени вернуться в Латвию, потому что главной причиной их отъезда стали финансовые трудности и туманное будущее.
 
Поскольку увеличилась возможность того, что эти люди получат гражданство другой страны, вырос и риск, что им придется отказаться от латвийского гражданства, если не будут приняты изменения в Законе о гражданстве.
 
Благодаря новым изменениям закона, латыши, живущие заграницей, не должны отказываться от гражданства — они могут регистрировать свое двойное гражданство в УДГМ. В разработке изменений в отношении двойного гражданства участие принимали как представители диаспоры, так и жители Латвии.
 
Тем не менее до сих пор принято очень мало заявлений о двойном гражданстве (см. таблицу № 1).
 
 
Таблица № 1 (Дети в возрасте до 15 лет)


 
 
Сейчас еще преждевременно судить о долгосрочном влиянии возможностей, которые открывает двойное гражданство, но до 30 июля 2014 года в целом было получено всего 20 заявлений о двойном гражданстве.
 
Из них утверждено лишь 5, в том числе трем детям в возрасте до 15 лет. Больше всего заявлений получено от граждан Соединенных Штатов Америки, где живет вторая по величине диаспора латышей (96 000 жителей, и только 15 000 из них имеют гражданство Латвии).
 
Следующие в списке стран, из которых получено больше всего заявлений, — это Польша и Турция. Больше половины претендентов (60%) — жители стран ЕС.
 
Необходимо учесть, что приведены данные только о тех людях, которые пока не имеют латвийского гражданства. Они хотят его получить, сохранив гражданство другой страны.
 
Несмотря на то, что натурализация на условиях двойного гражданства постепенно растет, новый закон все еще ограничивает рост количества граждан.
 
Пока закон о двойном гражданстве относится только к отдельным группам стран — Евросоюза, странам Европейской ассоциации свободной торговли (EFTA), НАТО, а также к Австралии, Бразилии и Новой Зеландии.
 
Изменения предусматривают, что двойное гражданство со странами, которые не включены в этот список, можно будет получить только с особого разрешения Кабинета министров или в том случае, если оно было получено путем брака или усыновления. Также двойное гражданство возможно в случае, если Латвия заключит особое соглашение с этой страной (такие соглашения пока не подписаны).
 
Главное несовершенство в законе о двойном гражданстве связано с невозможностью получить двойное гражданство живущим в Латвии подданным России, Украины и Белоруссии.
 
Данные УДГМ на 1 января 2014 года свидетельствуют о том, что приблизительно 3% жителей Латвии являются гражданами третьих стран (из них 48 873 — граждане России, 3988 — граждане Украины и 2496 — граждане Белоруссии).
 
Кроме того, количество граждан России в Латвии растет — с 2009 года количество жителей Латвии, имеющих гражданство России, выросло на 18 545 человек и на 1 января 2014 года составило 2,3% от общего количества жителей Латвии.
 
Некоторые из них приехали в Латвию, а остальные выбрали гражданство России вместо паспорта негражданина Латвии — в период с 2011 года по 2013 год 8736 человек отказались от статуса негражданина, приняв гражданство России.
 
Значит, многие неграждане Латвии выбирают гражданство России, а не Латвии.
 
В какой-то мере это обстоятельство обосновано возможностью путешествовать в Россию безограничений, а также тем, что пенсионный возраст в России ниже, чем в Латвии: 60 лет — для мужчин и 55 лет — для женщин (в Латвии этот возраст составляет 62 года и для мужчин, и для женщин).
 
Тот факт, что часть граждан третьих стран не могут получить гражданство Латвии, не отказавшись от собственного гражданства, может создать проблемы в средней или долгосрочной перспективе, и эти тенденции требуют внимания государственных институций.
 
 
Неграждане и их дети
 
Второе по значимости изменение в Законе о гражданстве относится к детям неграждан, которые родились после 21 августа 1991 года, в особенности — к новорожденным, которых теперь можно с согласия одного из родителей в момент регистрации их рождения зарегистрировать в качестве граждан Латвии.
 
В результате этих изменений количество заявлений о предоставлении детям гражданства Латвии существенно выросло уже в течение первого года после вступления в силу.
 
В период с 1999 года до июля 2011 года всего 5% детей неграждан получили гражданство Латвии. Благодаря изменениям в Законе о гражданстве в январе 2014 года эта цифра выросла до 88%, значит, 9 из 10 детей неграждан зарегистрированы в качестве граждан Латвии в момент их рождения.
 
 
Диаграмма 1 (источник: презентация Министерства иностранных дел. Данные включают детей, родившихся у бывших граждан СССР, не получивших гражданство Латвии)



 
В изменения включены и дополнительные привилегии для натурализации тех учащихся, которые получили образование на латышском языке. Особое внимание в законе уделено детям. Это характеризует изменения в политике Латвии по вопросам гражданства и интеграции как положительные.
 
Несмотря на то, что на 1 января 2014 года среди неграждан только 3% (10 тысяч) составляли дети в возрасте до 14 лет, улучшившиеся возможности получить гражданство для детей — это очень важный фактор образования более сплоченного общества.
 
Однако часть родителей-неграждан не желают регистрировать своих детей в качестве граждан Латвии, поскольку они сами не желают получать гражданство.
 
Согласно исследованию УДГМ, проведенному в 2014 году, главная причина, по которой такие родители не желают подавать заявления на получение гражданства — это их уверенность в том, что гражданство должно быть предоставлено автоматически (либо они считают, что не смогут пройти натурализационный экзамен).
 
Приблизительно 27% опрошенных были довольны своим статусом негражданина или используют его для путешествий. Лишь около 3% опрошенных ответили, что просто не желают получать гражданство Латвии.
 
Еще одной важной проблемой стало отсутствие информации о возможностях получить гражданство.
 
28% неграждан считают, что информации о процессе получения гражданства и натурализации недостаточно. Исследование, проведенное Baltic Institute of Social Sciences (BISS) в этом году, также доказало, что дети иногда не получают гражданство, потому что их родители просто ничего не знают об этой возможности.
 
 
Диаграмма 2 (источник: исследование УДГМ «Отношение неграждан Латвии к получению гражданства Латвии», 2014 г.)
 


 
 
Что делать дальше?
 
Политики высказывают различные идеи, чтобы продолжать вовлекать неграждан и латышей, живущих за границей, в латвийское общество и заинтересовать их гражданством:
 
• Необходимо продолжать исследования данной группы, чтобы развивать связи с зарубежными латышами и пробуждать интерес к Латвии и латвийскому гражданству.
 
Эта работа уже начата при поддержке нескольких общественных и образовательных организаций. Например, в августе 2014 года группа ученых из Института философии и социологии и факультета экономики и управления Латвийского университета начала исследование процессов миграции с целью предоставить информацию тем, кто работает над политикой развития более тесных отношений с зарубежными латышами.
 
Латвия могла бы более активно поддерживать латышские школы и центры культуры в других странах, предоставлять эмигрантам более обширную информацию о событиях и жизни в Латвии.
 
Можно было бы предложить финансовую поддержку детям граждан Латвии, живущих за границей, для получения профессионального и высшего образования в Латвии — это могло бы способствовать желанию этих граждан вернуться в Латвию на постоянное место жительства.
 
• Baltic Institute of Social Sciences (BISS) рекомендует расширить предоставляемую негражданам информацию о процессе и возможностях натурализации — например, рассылать родителям-негражданам приглашения УДГМ регистрировать своих детей в качестве граждан Латвии. Эти действия могли бы существенно повлиять на натурализацию неграждан.
 
Подобная стратегия поможет улучшить результаты тремя различными способами: распространить информацию среди родителей, показать заинтересованность со стороны государства в данном вопросе и, возможно, увеличить возможность того, что и сами родители пожелают натурализоваться.
 
Среди других рекомендаций BISS следует упомянуть усиленную поддержку освоения латышского языка, широкие дискуссии о значении гражданства — с целью улучшения взаимодействия между гражданами и негражданами, тем самым ускоряя замедлившиеся темпы натурализации.
 
То есть необходимо усиленное внимание и дополнительные ресурсы, чтобы увеличить интерес к гражданству Латвии. Этого невозможно добиться только путем внесения изменений в законодательство.
 
Необходимо обратить больше внимания на программы общего образования: действительно ли сделано достаточно для понимания латышской истории, культуры и языка.
 
Возможно, следует присмотреться к тому, как интеграции неграждан способствуют такие многонациональные страны, как США. В государственной системе образования особое внимание уделяется изучению английского языка, позволяя детям, которые дома не говорят по-английски, углубленно изучать язык с помощью специальных программ (English as a Second Language). Большое внимание в США уделено и патриотическому воспитанию уже с начальной школы, например, все дети (граждане и неграждане) изучают Клятву верности государственному флагу США (Pledge of Allegiance).
 
• Так как у некоторых групп людей нет возможности получить двойное гражданство (например, подданные третьих стран, не включенных в закон), политическая партия «Центр согласия» предложила внести в изменения к закону возможность получения двойного гражданства для граждан России, Украины и Белоруссии.
 
Этого можно добиться, заключив с этими странами соответствующие договоры или предоставив возможность получить двойное гражданство со странами Совета Европы. Но реализацию этих рекомендаций может задержать текущая напряженная геополитическая ситуация в Европе, связанная с агрессией России на Украине.
 
Также государственные институции должны подумать о том, какие шаги предпринять, чтобы неграждане Латвии сделали выбор в пользу гражданства Латвии, а не сохраняли статус негражданина или выбрали гражданство России.
 
Несмотря на то, что изменения в Законе о гражданстве, принятые в 2013 году, еще не смогли существенно расширить круг граждан Латвии в мире, самый важный шаг уже сделан: эти изменения дарят новый взгляд на гражданство Латвии в реалиях XXI века.
 
Этот закон свидетельствует о том, что государство считает важным поддерживать связи с латышами за границами Латвии.
 
Изменения, уделяющие особое внимание детям и новорожденным — жителям и гражданам следующего поколения — помогают негражданам Латвии влиться в общество.
 
Закон о гражданстве все еще несовершенен, необходимо продолжить активную работу, чтобы улучшить ситуацию с гражданством Латвии, но эти изменения ярко говорят о том, что люди, разрабатывающие политику, обращают внимание на вопросы гражданства и направляют Латвию по пути более благоприятной интеграционной политики.


Соавтор статьи — Даце Акуле, директор Центра общественной политики Providus.